Princìpi generali del diritto
Si illustrano i fondamenti del diritto da cui discende l’obbligo di applicare le norme europee, in Italia e nel resto dell’Unione. Si indicano le linee guida per l’implementazione delle direttive relative agli impianti frigoriferi industriali.
L’Unione europea
L’Unione europea (UE) è un’unione politica ed economica di 27 stati membri dislocati principalmente in Europa. Impegnata per l’integrazione regionale, la UE è stata istituita dal Trattato di Maastricht nel 1993 sulle fondamenta della Comunità Europea.
Con oltre 500 milioni di cittadini, l’UE ha generato nel 2012 una quota (16.584 miliardi US$) stimata al 20% del prodotto lordo mondiale calcolato a parità di potere di acquisto, PPP.
L’UE ha sviluppato un mercato unico, attraverso un sistema standardizzato di leggi che si applicano in tutti gli stati membri, e assicura la libera circolazione di persone, beni, servizi, e capitali.
L’Unione europea si basa su una serie di trattati; questi hanno prima istituito la Comunità europea e l’Unione europea, e poi hanno modificato tali trattati istitutivi. Sono trattati che fissano grandi obiettivi politici e stabiliscono istituzioni giuridiche con i poteri necessari per realizzare tali obiettivi. Questi poteri giuridici includono la possibilità di adottare una normativa che può influire direttamente su tutti gli stati membri e i loro abitanti.
Secondo il principio di supremazia, i giudici nazionali sono tenuti a far rispettare i trattati che i loro stati membri hanno ratificato, e quindi le leggi promulgate sotto di essi, anche se ciò richiede loro di ignorare contrastanti norme di diritto nazionale e, entro certi limiti, anche norme costituzionali.
Le giurisdizioni nazionali possono applicare il diritto comunitario in casi nazionali, e se necessario un chiarimento sull’interpretazione o sulla validità di una legislazione comunitaria relativa al caso, esse possono presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di Giustizia. Il diritto di dichiarare non valida la legislazione UE, tuttavia, è riservato al Giudice comunitario.
I principali atti giuridici dell’Unione europea sono di tre tipi: regolamenti, direttive e decisioni.
I regolamenti divengono legge in tutti gli stati membri nel momento di entrata in vigore, senza necessità di eventuali misure di esecuzione, e automaticamente sostituiscono le disposizioni nazionali contrastanti.
Le direttive impongono agli stati membri di raggiungere un certo risultato, lasciando loro discrezione su come raggiungerlo; i dettagli di come devono essere attuate sono lasciati agli stati membri. Allo scadere del limite per il recepimento delle direttive, queste possono, in determinate condizioni, avere efficacia diretta nel diritto nazionale contro gli stati membri.
Le decisioni offrono un’alternativa alle due suddette modalità di legislazione; si tratta di atti giuridici che si applicano soltanto a individui specificati, a società, o a uno stato membro particolare; sono più comunemente utilizzate in materia di diritto della concorrenza, o per decisioni sugli aiuti di stato, ma sono spesso utilizzate anche per questioni procedurali e amministrative all’interno delle istituzioni.
I regolamenti, le direttive, e le decisioni sono di pari valore giuridico; si applicano senza alcuna gerarchia formale.
Direttive europee e norme armonizzate
Il libero movimento delle merci è il cardine del mercato comune europeo; la prevenzione delle barriere al commercio, il riconoscimento reciproco, e l’armonizzazione tecnica sono gli strumenti utilizzati.
Regolamenti e standard nazionali divergenti innalzano barriere al commercio dei prodotti tra gli stati membri; per prevenirle, le direttive in materia di regolamentazione tecnica stabiliscono dei requisiti essenziali di sicurezza, tali da consentire il libero scambio.
La Risoluzione del Consiglio del 1985 ha creato il Nuovo Approccio alla regolamentazione tecnica, basato sui seguenti criteri:
- l’armonizzazione è limitata ai principi essenziali
- soltanto i prodotti che soddisfano i requisiti delle direttive possono essere immessi sul mercato o messi in servizio
- si presume che gli standard armonizzati siano conformi ai requisiti essenziali corrispondenti
- l’applicazione degli standard armonizzati è volontaria, i costruttori sono liberi di adottare qualsiasi altra soluzione tecnica che rispetti i requisiti essenziali
- i costruttori possono scegliere tra le procedure di valutazione stabilite dalla direttiva applicabile
Fra le direttive che seguono il Nuovo Approccio vi sono la direttiva CE n. 97/23 (PED) e la direttiva (macchine) CE n. 2006/42 (MD), ambedue applicabili agli impianti frigoriferi.
Ambito di applicazione
L’ambito di applicazione definisce la gamma di prodotti coperti dalla direttiva ovvero la natura dei pericoli che la direttiva si prefigge di evitare.
Più direttive possono coprire lo stesso prodotto, come nel nostro caso la PED e la MD.
Secondo il Nuovo Approccio, le direttive sono di totale armonizzazione e gli stati membri devono abrogare tutta la normativa nazionale in contrasto; come regola, gli stati membri non possono introdurre misure più stringenti di quelle previste nella direttiva.
In parte ciò spiega la severità di talune normative, in quanto quegli stati membri, che già adottano misure nazionali stringenti prima dell’emanazione di una certa direttiva, pretendono criteri di sicurezza non inferiori al proprio standard nazionale, per cui la norma europea tende talvolta a sommare i requisiti nazionali, anziché sintetizzare, come parrebbe desiderabile.
D’altro canto questa gara al rialzo è il prezzo della libera circolazione delle merci nel mercato comune. Inoltre le aziende europee, studiando e rispettando la direttiva comune, si fortificano e si preparano anche a servire mercati extra-UE. Difficilmente un acquirente estero riterrà insoddisfacente un prodotto che rispetti le norme europee.
Già ora lo Spazio economico europeo [SEE], in inglese European Economic Area [EEA], comprende, oltre all’UE, Islanda, Liechtenstein , e Norvegia, e garantisce la libera circolazione delle merci. La Svizzera ha accordi bilaterali con l’UE in materia di libero scambio.
Le direttive si applicano, dal momento di entrata in vigore, per tutti i prodotti immessi sul mercato, ovvero messi in servizio da quel momento in poi. Non è vero che le direttive si applichino soltanto ai prodotti nuovi, infatti anche i prodotti di seconda mano, che entrino nel mercato europeo successivamente, sono soggetti alla direttiva. Sono esclusi quindi soltanto i prodotti già presenti sul mercato europeo prima dell’entrata in vigore della direttiva.
Un caso importante è costituito dalle modifiche o riparazioni di un prodotto esistente. Se la modifica o la riparazione altera la natura dei pericoli ovvero il livello di rischio, il prodotto in generale è soggetto alle direttive. Chi esegue la modifica o la riparazione ha la responsabilità (ma non l’arbitrio) di stabilire se il prodotto deve essere assoggettato alle direttive.
Su di un impianto frigorifero, ad esempio, passando dal refrigerante R22 all’R404A, e cambiando la valvola di sicurezza da un modello a 24 bar a un altro a 28 bar, secondo l’autore, l’impianto è assoggettabile alla norma PED e alla MD.
Una semplice riparazione, invece, che utilizzi soltanto componenti originali, o eventualmente componenti equivalenti in caso di irreperibilità, non rende l’oggetto riparato soggetto alle direttive. Occorre notare tuttavia che le operazioni stesse di riparazione possono essere soggette a norme europee.
Requisiti essenziali
I requisiti essenziali sono stabiliti negli allegati di ciascuna direttiva, e includono tutto ciò che è necessario per raggiungere lo scopo della direttiva.
I prodotti possono essere immessi sul mercato solo se rispettano i requisiti essenziali di tutte le direttive applicabili. Le direttive specificano la natura dei pericoli che intendono prevenire. Anche dopo l’applicazione di tutte le direttive cogenti, possono restare scoperti alcuni pericoli il cui trattamento è lasciato agli stati membri.
Norme armonizzate
Le norme armonizzate sono specifiche tecniche dal rispetto delle quali deriva una presunzione di conformità del prodotto ai requisiti essenziali delle direttive rilevanti.
Le norme armonizzate sono elaborate da un ente normativo europeo, su mandato della Commissione europea, sentiti gli stati membri. Nel processo di elaborazione sono coinvolti gli enti normativi nazionali e tutte le parti interessate, tra cui i costruttori, i consumatori e i sindacati. La norma EN 378-1, ad esempio, è stata elaborata dal Comitato Europeo di Normazione [CEN], con la collaborazione dell’Ente Nazionale di Unificazione [UNI] e del Comitato Termotecnico Italiano [CTI].
Le norme armonizzate entrano in vigore dopo la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale dell’UE e dopo la trasposizione in norma nazionale in almeno uno degli stati membri.
Il costruttore può scegliere a piacimento una qualunque delle trasposizioni nazionali, in quanto le norme devono essere trasposte in maniera uniforme in tutti gli stati membri.
L’applicazione delle norme è su base volontaria, il costruttore è libero di ignorarle in tutto o in parte, purché dimostri che il prodotto soddisfa comunque i requisiti essenziali.
Valutazione di conformità
La valutazione di conformità è il processo che accerta la rispondenza del prodotto ai requisiti essenziali di sicurezza, fornendone evidenza. La direttiva rilevante impone la valutazione, ne stabilisce la procedura e l’eventuale intervento dell’ente notificato. La valutazione precede la dichiarazione di conformità, la marcatura CE e l’immissione sul mercato.
Il Nuovo Approccio ha definito otto moduli denominati dalla A alla H.
La direttiva rilevante stabilisce, in base alla categoria di prodotto, l’adozione di uno o più moduli per la procedura di conformità. Ad esempio, il modulo A consiste in controlli interni di progetto e costruzione, mentre il modulo G impone la verifica di ogni singolo prodotto da parte di un ente notificato. I costruttori certificati ISO 9001 godono di alcune semplificazioni che riducono l’intervento dell’ente notificato. La suddivisione in moduli è studiata per agevolare il costruttore soggetto a simultanea applicazione di più direttive.
Fascicolo tecnico
Il fascicolo tecnico contiene la documentazione da cui si dimostra la conformità del prodotto ai requisiti essenziali. Non è necessario che il fascicolo sia su carta, ovvero consista in un singolo documento, ovvero esista fisicamente, purché possa essere prodotto su richiesta.
Il fascicolo deve essere conservato per dieci anni dall’immissione sul mercato dell’ultimo esemplare di prodotto. Questo termine concorda con la direttiva CE n. 85/374 sulla responsabilità da prodotto difettoso, che prevede la decadenza dei diritti del danneggiato qualora la causa non inizi entro dieci anni dall’immissione del prodotto sul mercato, ovvero qualora il danneggiato non richieda il risarcimento entro tre anni dalla scoperta del difetto.
Dichiarazione di conformità
La dichiarazione di conformità è il documento di evidenza sintetica della valutazione di conformità, contenente almeno le seguenti informazioni:
- nome e indirizzo del costruttore
- nome e indirizzo della persona autorizzata a compilare il fascicolo
- identificazione del prodotto (nome, tipo o modello, matricola, etc.)
- elenco delle direttive applicabili
- elenco delle norme armonizzate applicate o di altre eventuali norme
- eventuale categoria del prodotto
- eventuale ente notificato
- data, nome, titolo e firma della persona autorizzata a compilare il fascicolo
Ente notificato
Gli enti notificati eseguono la valutazione di conformità quando richiesto dalla direttiva. Gli stati membri sono responsabili della notifica degli enti. Gli enti devono essere valutati per competenza, capacità, indipendenza, imparzialità e integrità. Gli enti notificati devono essere soggetti a sorveglianza a intervalli regolari, secondo la pratica stabilita dalle organizzazioni di accreditamento.
Le direttive impongono l’intervento degli enti notificati qualora sia giustificato dalla natura dei pericoli o dal livello di rischio. La misura può essere interpretata come una forma di rassicurazione terza e imparziale a favore del mercato, o anche come una presunzione che il costruttore possa non avere le necessarie competenze per valutare il proprio prodotto, ovvero possa omettere i controlli per altra ragione.
Marcatura CE
Il marchio CE sul prodotto ne indica la rispondenza a tutte le direttive applicabili e, qualora previsto dalla direttiva, ne riporta ulteriori informazioni essenziali. Gli stati membri non possono impedire l’immissione sul mercato e la messa in servizio sul loro territorio di prodotti riportanti il marchio CE, a meno che le disposizioni riguardanti la marcatura non siano state rispettate. Sono concesse restrizioni soltanto in caso di pericoli non coperti dalle direttive rilevanti.
Per i prodotti che lo richiedono, prima dell’immissione sul mercato e della messa in servizio, è obbligatoria l’affissione del marchio CE, con il quale il costruttore assume la responsabilità di avere assolto a tutti gli obblighi previsti, tra cui la valutazione di conformità. Non è consentito marcare CE prodotti non contemplati dalle direttive.
Il marchio CE svolge una funzione di passaporto del prodotto, specificandone l’identità e garantendone la libera circolazione.
Costruttore, importatore e distributore
Secondo il Nuovo Approccio, il costruttore è la persona fisica o giuridica in nome della quale il prodotto è immesso sul mercato, ed è responsabile della rispondenza del prodotto a tutte le direttive applicabili, anche nel caso in cui abbia affidato ad altri la progettazione e la costruzione.
Il costruttore deve eseguire la valutazione di conformità, per cui è tenuto a conoscere la normativa applicabile e i dettagli tecnici di progettazione e costruzione, per lo meno a un livello tale da poter garantire la rispondenza del prodotto a tutti i requisiti essenziali.
Il costruttore che risieda al di fuori della UE può nominare (qualora lo desideri) un rappresentante autorizzato nella UE, al quale delegare alcuni degli obblighi previsti dalle direttive.
Alcune direttive, tra cui quella sulla responsabilità da prodotto difettoso, individuano in maniera diversa il costruttore, per cui l’azione legale relativa può essere rivolta contro tutti i presunti responsabili nella catena di distribuzione del prodotto.
Secondo il Nuovo Approccio, l’importatore è la persona fisica o giuridica che immette sul mercato il prodotto di un costruttore non residente nella UE e sprovvisto di rappresentante autorizzato. L’importatore, su richiesta dell’autorità di sorveglianza del mercato, deve fornire copia della dichiarazione di conformità e rendere disponibile il fascicolo tecnico. In alcuni casi l’importatore assume le responsabilità del costruttore.
Secondo il Nuovo Approccio, il distributore è una qualsiasi persona fisica o giuridica nella catena di distribuzione successiva all’immissione sul mercato del prodotto. Il distributore deve avere una conoscenza di base dei requisiti del prodotto, distinguendo ad esempio i prodotti per i quali è richiesto il marchio e la dichiarazione CE. Il distributore non deve trattare prodotti di cui conosca, o dovrebbe conoscere in base alla professionalità, la non rispondenza alle direttive.
Assemblatore e installatore
L’assemblatore mette insieme una combinazione di parti e prodotti, alcuni dei quali eventualmente soggetti a direttive, per formare un assieme che assolva a uno scopo. In taluni casi, come per la PED, l’assieme viene considerato un nuovo prodotto, per cui l’assemblatore è soggetto a tutti gli obblighi del costruttore. Come criterio generale, a giudizio di scrive, qualora la valutazione di conformità dipenda dalla combinazione delle parti e qualora tale valutazione non sia stata già eseguita dai costruttori delle parti, l’assemblatore assume la figura di costruttore, in quanto è l’unico soggetto che possa stabilire la conformità dell’assieme.
L’installatore, invece, monta un prodotto costituito da più parti, secondo le istruzioni del costruttore, per renderlo funzionale. Alcune norme armonizzate, come la EN 378, giustamente si occupano dell’installazione e la messa in servizio, in quanto determinanti ai fini della rispondenza del prodotto ai requisiti essenziali. In questi casi l’installatore è un anello della catena che garantisce la conformità del prodotto, e assume la propria responsabilità limitatamente alla funzione svolta.
